導(dǎo)讀: 養(yǎng)老正式躋身國家級PPP示范項目申報范圍,社會資本用于養(yǎng)老PPP興趣也越來越強。然而,尚未形成規(guī)模的養(yǎng)老金PPP,它仍處于摸著石頭過河的階段。然而,尚未形成規(guī)模的養(yǎng)老金PPP,目前,它仍處于摸著石頭過河的階段。財政部社會保障司最近發(fā)布的《PPP根據(jù)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策分析(以下簡稱分析),規(guī)模過小或過復(fù)雜的項目不適合使用PPP操作方式。在行業(yè)看來,養(yǎng)老模式本身融合了保險、房地產(chǎn)等多種商業(yè)形式,可能不屬于養(yǎng)老金PPP主要投資目標(biāo)。
小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也需要連鎖化
“適合以PPP分析指出,并非所有養(yǎng)老項目都適用于開發(fā)周期長、市場服務(wù)需求充足的養(yǎng)老項目PPP方法,如果規(guī)模太小,就不適合使用PPP操作方法。一些專家認(rèn)為,一些個人養(yǎng)老站可能包括在內(nèi)。
日托、醫(yī)療、情感安慰、老年餐上門配送……老年驛站往往位于社區(qū)內(nèi),規(guī)模小,但能輻射周邊社區(qū),為老年人提供特色養(yǎng)老服務(wù)。但如今,這種小巧靈活的模式可能會阻礙老年驛站的采用PPP方法的門檻之一。
目前,北京部分老年驛站、日托中心、小養(yǎng)老院、老年餐飲由私人經(jīng)營,規(guī)模相對較小。針對這種情況,《分析》建議全面調(diào)查私人參與者是否具有良好的項目管理能力和養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)能力,是否具備承擔(dān)項目融資、管理和運營風(fēng)險的能力。在養(yǎng)老服務(wù)PPP在項目評估中,合理將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到私人部門是評估的重要因素。如果私人參與者難以承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險,項目將被采用PPP模型意義不大?!?/p>
中國老齡化研究所副主任黨俊武表示,與小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比,未來應(yīng)鼓勵發(fā)展能夠形成網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化、品牌化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。單個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利能力較弱。只有擴(kuò)大規(guī)模,承擔(dān)風(fēng)險的能力才能更強,才能有實力跨越門檻PPP在考慮范圍內(nèi)。
北京市民政局在《支持家庭養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十項政策》中提出,今年將在城市六區(qū)試點建設(shè)150個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站;2020年,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站全覆蓋,與街道(鄉(xiāng))養(yǎng)老中心互補,共同為家庭老年人提供服務(wù)。
具體來說,朝陽區(qū)已建成70個驛站式養(yǎng)老中心,海淀區(qū)將試點建設(shè)10個多功能家庭養(yǎng)老服務(wù)站。石景山區(qū)還計劃在明年年底前建設(shè)25個養(yǎng)老服務(wù)站。
除了連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外,事實上,市場上的一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府和企業(yè)合作的產(chǎn)物,公共建設(shè)和私營企業(yè)就是其中之一。事實上,這種模式是通過政府與企業(yè)簽訂合同,將雙方圈定在同一項目中:政府免費提供物業(yè),企業(yè)承擔(dān)投資、裝修和運營的成本和風(fēng)險,政府將限制項目報價和居民。
顯然,公共建設(shè)和私營企業(yè)可以解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在籌備初期將面臨的土地和設(shè)備采購的財務(wù)壓力。在減輕成本負(fù)擔(dān)后,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的回報周期大大改善,運營更加集中。從政府的角度來看,政府在提供土地、場所和設(shè)備后,將有權(quán)監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
然而,這種模式并非沒有弱點。中信國安養(yǎng)老事業(yè)部副總經(jīng)理張雪梅表示,在大多數(shù)情況下,雖然公共建設(shè)和私營政府不收取管理費,但在項目報價和人口限制方面會給出不同的條件,這需要企業(yè)自己的努力。此時,資本較強的企業(yè)可能更有信心,條件較差的企業(yè)將面臨更大的挑戰(zhàn)。在某種程度上,這可能會加劇養(yǎng)老項目的兩極分化。
養(yǎng)老金融也不是PPP重點
養(yǎng)老金融已成為養(yǎng)老項目的新出路。據(jù)了解,養(yǎng)老金融不僅包括養(yǎng)老保險、養(yǎng)老基金、另類投資,還包括老年人資產(chǎn)安排和金融服務(wù)活動。保險從目前的角度來看,商業(yè)養(yǎng)老保險已獲得人壽、平安、泰康等保險公司的青睞,年金保險、兩全保險、定期保險、終身保險等險種此外,還有與養(yǎng)老有關(guān)的類別。商業(yè)醫(yī)療保險和健康保險。
在老年金融服務(wù)方面,一些銀行提出了養(yǎng)老金融服務(wù)專家的發(fā)展目標(biāo),并通過養(yǎng)老金融分行和養(yǎng)老金融商店為老年人開發(fā)了獨家金融服務(wù)。在養(yǎng)老資產(chǎn)管理方面,銀行、證券、保險、信托、基金等金融機(jī)構(gòu)也將其作為戰(zhàn)略發(fā)展方向之一。
然而,正是因為商業(yè)養(yǎng)老保險形式多樣化,仍處于不斷創(chuàng)新的過程中PPP這種方法將會有一定的困難。清華大學(xué)公共管理學(xué)院醫(yī)院管理研究所教授楊燕綏認(rèn)為,當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金PPP模式?jīng)]有明確的發(fā)展軌道,形式太復(fù)雜的養(yǎng)老項目不適合PPP方式。
另一方面,黨俊武指出,PPP該方法最大的特點是福利和公益。在政府參與投資的外觀下,核心是支持社會力量。目前,大多數(shù)進(jìn)入養(yǎng)老金融的證券公司力較強的證券公司和保險公司。PPP方法沒有很緊迫的需求。
楊燕綏還表示,由于養(yǎng)老PPP對于自身公益屬性的標(biāo)簽,養(yǎng)老行業(yè)利潤不宜過高,應(yīng)控制在10%以內(nèi),投資回報周期設(shè)定在10年以內(nèi),這是養(yǎng)老金PPP項目首先需要明確的微利綜合原則。從這個角度來看,養(yǎng)老金融不適合PPP項目。
然而,許多專家表示,養(yǎng)老金融不適合PPP也有一種險種被頻繁提及,成為例外——長期老年護(hù)理險。今年7月,人力資源和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》。目前,河北省承德等15個地區(qū)將開展長期護(hù)理保險制度試點。然而,濟(jì)義大學(xué)保險學(xué)院副院長孫杰指出,如果實施長期護(hù)理保險,財政負(fù)擔(dān)將非常大。在各種資本來源的渠道中,商業(yè)保險考慮也包括在內(nèi)。
去年5月,北京市海淀區(qū)民政局和人保壽險試點長期護(hù)理保險制度,通過引入商業(yè)保險,借助商業(yè)保險的市場經(jīng)營優(yōu)勢,為海淀區(qū)殘疾老年人提供長期護(hù)理保障,不僅促進(jìn)政策的建立和完善,而且促進(jìn)保險公司推出相關(guān)產(chǎn)品。早在2012年,青島建立了覆蓋城市醫(yī)療保險人口的長期醫(yī)療保險制度,并于2015年移交給商業(yè)保險機(jī)構(gòu)。
張雪梅指出,目前養(yǎng)老金最大的問題是支付能力。長期護(hù)理保險可以解決支付問題,但保險本身的資金來源尤為重要。業(yè)內(nèi)人士表示,長期護(hù)理保險在定位、融資方式、保障標(biāo)準(zhǔn)、老年人鑒定標(biāo)準(zhǔn)等方面仍存在一些困難。
養(yǎng)老地產(chǎn)將被拒之門外
如果是純粹的商業(yè)行為,以養(yǎng)老為噱頭,賣完房子就走,沒有配套的養(yǎng)老服務(wù),政府根本不需要做PPP黨俊武認(rèn)為,以賣房為主的養(yǎng)老地產(chǎn)不適合PPP區(qū)分養(yǎng)老地產(chǎn)和養(yǎng)老社區(qū)尤為重要。
自2008年以來,保利、海洋、萬科等房地產(chǎn)巨頭一直在嘗試養(yǎng)老金房地產(chǎn),中小企業(yè)也迅速跟進(jìn)。然而,大多數(shù)開發(fā)商以養(yǎng)老金的名義征地,把房子賣給老年人,賺錢后離開,最重要的養(yǎng)老金服務(wù)往往被忽視。
中國太陽城集團(tuán)董事長朱鳳波表示,提供養(yǎng)老服務(wù)的利潤遠(yuǎn)低于出售房屋的利潤,許多開發(fā)商不愿意投資。中國老齡化產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長、秘書長曾琦也指出,養(yǎng)老社區(qū)的利潤模式并不完善。在這種情況下,如果不能提供配套的優(yōu)惠政策和實施細(xì)則,開發(fā)商自然會擔(dān)心參與。
養(yǎng)老社區(qū)、居家養(yǎng)老、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷……這些都是養(yǎng)老金PPP黨俊武表示,目前養(yǎng)老社區(qū)面臨資金不足、政策導(dǎo)向薄弱、服務(wù)內(nèi)容單一、專業(yè)護(hù)理人員匱乏等問題。PPP這些情況有望在方法之后得到緩解。
具體來說,對于發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)或連鎖養(yǎng)老站的私營企業(yè),政府可以分配土地,或?qū)㈤e置公益用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地,現(xiàn)在做養(yǎng)老社區(qū)和驛站,最困難的是土地問題,政府土地相對容易,可以在這方面給予更多的支持,黨軍武說。此外,地方各級財政部門建立和完善財政補貼支持模式,為民營企業(yè)提供專項補貼,支持民營資本經(jīng)營共同產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是可參考的方式之一。
針對回報率低、回報周期長的養(yǎng)老服務(wù),《分析》提出要充分考慮資本回報,這也是養(yǎng)老服務(wù)PPP項目可持續(xù)實施的關(guān)鍵。如果沒有一定的經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動空間,社會資本就不會有投資養(yǎng)老服務(wù)項目的熱情,養(yǎng)老服務(wù)的公私合作就會大大降低。
從實際情況來看,大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)項目投資成本高,投資回報率低,回報周期長,難以吸引社會資本的廣泛參與。對此,分析表示,一方面要讓市場發(fā)揮基本作用,合理配置資源,促進(jìn)資本的自我驅(qū)動;另一方面,政府要讓社會資本受益,逐步改變原政府在資源配置中的主導(dǎo)作用,為降低投資成本、吸引社會投資創(chuàng)造條件。
在政府的推動下,許多地方都有養(yǎng)老金PPP項目進(jìn)行了一些實踐,但目前養(yǎng)老領(lǐng)域還沒有成熟的經(jīng)驗可供借鑒,規(guī)模還沒有形成。在這方面,楊燕綏表示,完善的體系也是企業(yè)判斷是否投資的標(biāo)準(zhǔn)之一,投資者只知道與政府合作后,對象是誰,價格如何確定,需要滿足老年人的需求,政府和企業(yè)參與投資比例,將決心投資。
目前養(yǎng)老PPP項目的政策和制度環(huán)境不是很穩(wěn)定,招標(biāo)市場是否具有競爭力尚不確定,基于公共服務(wù)供應(yīng)績效的支付體系尚未完全建立。這些都是養(yǎng)老金PPP項目實施前需要建立的基本保障。
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