導(dǎo)讀： 養(yǎng)老正式躋身國(guó)家級(jí)PPP示范項(xiàng)目申報(bào)范圍，社會(huì)資本用于養(yǎng)老PPP興趣也越來(lái)越強(qiáng)。然而，尚未形成規(guī)模的養(yǎng)老金PPP，它仍處于摸著石頭過(guò)河的階段。然而，尚未形成規(guī)模的養(yǎng)老金PPP，目前，它仍處于摸著石頭過(guò)河的階段。財(cái)政部社會(huì)保障司最近發(fā)布的《PPP根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策分析(以下簡(jiǎn)稱分析)，規(guī)模過(guò)小或過(guò)復(fù)雜的項(xiàng)目不適合使用PPP操作方式。在行業(yè)看來(lái)，養(yǎng)老模式本身融合了保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等多種商業(yè)形式，可能不屬于養(yǎng)老金PPP主要投資目標(biāo)。

小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也需要連鎖化

“適合以PPP分析指出，并非所有養(yǎng)老項(xiàng)目都適用于開發(fā)周期長(zhǎng)、市場(chǎng)服務(wù)需求充足的養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方法，如果規(guī)模太小，就不適合使用PPP操作方法。一些專家認(rèn)為，一些個(gè)人養(yǎng)老站可能包括在內(nèi)。

日托、醫(yī)療、情感安慰、老年餐上門配送……老年驛站往往位于社區(qū)內(nèi)，規(guī)模小，但能輻射周邊社區(qū)，為老年人提供特色養(yǎng)老服務(wù)。但如今，這種小巧靈活的模式可能會(huì)阻礙老年驛站的采用PPP方法的門檻之一。

目前，北京部分老年驛站、日托中心、小養(yǎng)老院、老年餐飲由私人經(jīng)營(yíng)，規(guī)模相對(duì)較小。針對(duì)這種情況，《分析》建議全面調(diào)查私人參與者是否具有良好的項(xiàng)目管理能力和養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)能力，是否具備承擔(dān)項(xiàng)目融資、管理和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在養(yǎng)老服務(wù)PPP在項(xiàng)目評(píng)估中，合理將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門是評(píng)估的重要因素。如果私人參與者難以承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目將被采用PPP模型意義不大?！?/p>

中國(guó)老齡化研究所副主任黨俊武表示，與小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，未來(lái)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展能夠形成網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化、品牌化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。單個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利能力較弱。只有擴(kuò)大規(guī)模，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力才能更強(qiáng)，才能有實(shí)力跨越門檻PPP在考慮范圍內(nèi)。

北京市民政局在《支持家庭養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十項(xiàng)政策》中提出，今年將在城市六區(qū)試點(diǎn)建設(shè)150個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站；2020年，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站全覆蓋，與街道（鄉(xiāng)）養(yǎng)老中心互補(bǔ)，共同為家庭老年人提供服務(wù)。

具體來(lái)說(shuō)，朝陽(yáng)區(qū)已建成70個(gè)驛站式養(yǎng)老中心，海淀區(qū)將試點(diǎn)建設(shè)10個(gè)多功能家庭養(yǎng)老服務(wù)站。石景山區(qū)還計(jì)劃在明年年底前建設(shè)25個(gè)養(yǎng)老服務(wù)站。

除了連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外，事實(shí)上，市場(chǎng)上的一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府和企業(yè)合作的產(chǎn)物，公共建設(shè)和私營(yíng)企業(yè)就是其中之一。事實(shí)上，這種模式是通過(guò)政府與企業(yè)簽訂合同，將雙方圈定在同一項(xiàng)目中：政府免費(fèi)提供物業(yè)，企業(yè)承擔(dān)投資、裝修和運(yùn)營(yíng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，政府將限制項(xiàng)目報(bào)價(jià)和居民。

顯然，公共建設(shè)和私營(yíng)企業(yè)可以解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在籌備初期將面臨的土地和設(shè)備采購(gòu)的財(cái)務(wù)壓力。在減輕成本負(fù)擔(dān)后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的回報(bào)周期大大改善，運(yùn)營(yíng)更加集中。從政府的角度來(lái)看，政府在提供土地、場(chǎng)所和設(shè)備后，將有權(quán)監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

然而，這種模式并非沒(méi)有弱點(diǎn)。中信國(guó)安養(yǎng)老事業(yè)部副總經(jīng)理張雪梅表示，在大多數(shù)情況下，雖然公共建設(shè)和私營(yíng)政府不收取管理費(fèi)，但在項(xiàng)目報(bào)價(jià)和人口限制方面會(huì)給出不同的條件，這需要企業(yè)自己的努力。此時(shí)，資本較強(qiáng)的企業(yè)可能更有信心，條件較差的企業(yè)將面臨更大的挑戰(zhàn)。在某種程度上，這可能會(huì)加劇養(yǎng)老項(xiàng)目的兩極分化。

養(yǎng)老金融也不是PPP重點(diǎn)

養(yǎng)老金融已成為養(yǎng)老項(xiàng)目的新出路。據(jù)了解，養(yǎng)老金融不僅包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金、另類投資，還包括老年人資產(chǎn)安排和金融服務(wù)活動(dòng)。保險(xiǎn)從目前的角度來(lái)看，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)已獲得人壽、平安、泰康等保險(xiǎn)公司的青睞，年金保險(xiǎn)、兩全保險(xiǎn)、定期保險(xiǎn)、終身保險(xiǎn)等險(xiǎn)種此外，還有與養(yǎng)老有關(guān)的類別。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)。

在老年金融服務(wù)方面，一些銀行提出了養(yǎng)老金融服務(wù)專家的發(fā)展目標(biāo)，并通過(guò)養(yǎng)老金融分行和養(yǎng)老金融商店為老年人開發(fā)了獨(dú)家金融服務(wù)。在養(yǎng)老資產(chǎn)管理方面，銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金等金融機(jī)構(gòu)也將其作為戰(zhàn)略發(fā)展方向之一。

然而，正是因?yàn)?strong>商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)形式多樣化，仍處于不斷創(chuàng)新的過(guò)程中PPP這種方法將會(huì)有一定的困難。清華大學(xué)公共管理學(xué)院醫(yī)院管理研究所教授楊燕綏認(rèn)為，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金PPP模式?jīng)]有明確的發(fā)展軌道，形式太復(fù)雜的養(yǎng)老項(xiàng)目不適合PPP方式。

另一方面，黨俊武指出，PPP該方法最大的特點(diǎn)是福利和公益。在政府參與投資的外觀下，核心是支持社會(huì)力量。目前，大多數(shù)進(jìn)入養(yǎng)老金融的證券公司力較強(qiáng)的證券公司和保險(xiǎn)公司。PPP方法沒(méi)有很緊迫的需求。

楊燕綏還表示，由于養(yǎng)老PPP對(duì)于自身公益屬性的標(biāo)簽，養(yǎng)老行業(yè)利潤(rùn)不宜過(guò)高，應(yīng)控制在10%以內(nèi)，投資回報(bào)周期設(shè)定在10年以內(nèi)，這是養(yǎng)老金PPP項(xiàng)目首先需要明確的微利綜合原則。從這個(gè)角度來(lái)看，養(yǎng)老金融不適合PPP項(xiàng)目。

然而，許多專家表示，養(yǎng)老金融不適合PPP也有一種險(xiǎn)種被頻繁提及，成為例外——長(zhǎng)期老年護(hù)理險(xiǎn)。今年7月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。目前，河北省承德等15個(gè)地區(qū)將開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。然而，濟(jì)義大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副院長(zhǎng)孫杰指出，如果實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，財(cái)政負(fù)擔(dān)將非常大。在各種資本來(lái)源的渠道中，商業(yè)保險(xiǎn)考慮也包括在內(nèi)。

去年5月，北京市海淀區(qū)民政局和人保壽險(xiǎn)試點(diǎn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，通過(guò)引入商業(yè)保險(xiǎn)，借助商業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，為海淀區(qū)殘疾老年人提供長(zhǎng)期護(hù)理保障，不僅促進(jìn)政策的建立和完善，而且促進(jìn)保險(xiǎn)公司推出相關(guān)產(chǎn)品。早在2012年，青島建立了覆蓋城市醫(yī)療保險(xiǎn)人口的長(zhǎng)期醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并于2015年移交給商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

張雪梅指出，目前養(yǎng)老金最大的問(wèn)題是支付能力。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以解決支付問(wèn)題，但保險(xiǎn)本身的資金來(lái)源尤為重要。業(yè)內(nèi)人士表示，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在定位、融資方式、保障標(biāo)準(zhǔn)、老年人鑒定標(biāo)準(zhǔn)等方面仍存在一些困難。

養(yǎng)老地產(chǎn)將被拒之門外

如果是純粹的商業(yè)行為，以養(yǎng)老為噱頭，賣完房子就走，沒(méi)有配套的養(yǎng)老服務(wù)，政府根本不需要做PPP黨俊武認(rèn)為，以賣房為主的養(yǎng)老地產(chǎn)不適合PPP區(qū)分養(yǎng)老地產(chǎn)和養(yǎng)老社區(qū)尤為重要。

自2008年以來(lái)，保利、海洋、萬(wàn)科等房地產(chǎn)巨頭一直在嘗試養(yǎng)老金房地產(chǎn)，中小企業(yè)也迅速跟進(jìn)。然而，大多數(shù)開發(fā)商以養(yǎng)老金的名義征地，把房子賣給老年人，賺錢后離開，最重要的養(yǎng)老金服務(wù)往往被忽視。

中國(guó)太陽(yáng)城集團(tuán)董事長(zhǎng)朱鳳波表示，提供養(yǎng)老服務(wù)的利潤(rùn)遠(yuǎn)低于出售房屋的利潤(rùn)，許多開發(fā)商不愿意投資。中國(guó)老齡化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)曾琦也指出，養(yǎng)老社區(qū)的利潤(rùn)模式并不完善。在這種情況下，如果不能提供配套的優(yōu)惠政策和實(shí)施細(xì)則，開發(fā)商自然會(huì)擔(dān)心參與。

養(yǎng)老社區(qū)、居家養(yǎng)老、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷……這些都是養(yǎng)老金PPP黨俊武表示，目前養(yǎng)老社區(qū)面臨資金不足、政策導(dǎo)向薄弱、服務(wù)內(nèi)容單一、專業(yè)護(hù)理人員匱乏等問(wèn)題。PPP這些情況有望在方法之后得到緩解。

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)或連鎖養(yǎng)老站的私營(yíng)企業(yè)，政府可以分配土地，或?qū)㈤e置公益用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地，現(xiàn)在做養(yǎng)老社區(qū)和驛站，最困難的是土地問(wèn)題，政府土地相對(duì)容易，可以在這方面給予更多的支持，黨軍武說(shuō)。此外，地方各級(jí)財(cái)政部門建立和完善財(cái)政補(bǔ)貼支持模式，為民營(yíng)企業(yè)提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，支持民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)共同產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是可參考的方式之一。

針對(duì)回報(bào)率低、回報(bào)周期長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)，《分析》提出要充分考慮資本回報(bào)，這也是養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目可持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵。如果沒(méi)有一定的經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)空間，社會(huì)資本就不會(huì)有投資養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的熱情，養(yǎng)老服務(wù)的公私合作就會(huì)大大降低。

從實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目投資成本高，投資回報(bào)率低，回報(bào)周期長(zhǎng)，難以吸引社會(huì)資本的廣泛參與。對(duì)此，分析表示，一方面要讓市場(chǎng)發(fā)揮基本作用，合理配置資源，促進(jìn)資本的自我驅(qū)動(dòng)；另一方面，政府要讓社會(huì)資本受益，逐步改變?cè)谫Y源配置中的主導(dǎo)作用，為降低投資成本、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。

在政府的推動(dòng)下，許多地方都有養(yǎng)老金PPP項(xiàng)目進(jìn)行了一些實(shí)踐，但目前養(yǎng)老領(lǐng)域還沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，規(guī)模還沒(méi)有形成。在這方面，楊燕綏表示，完善的體系也是企業(yè)判斷是否投資的標(biāo)準(zhǔn)之一，投資者只知道與政府合作后，對(duì)象是誰(shuí)，價(jià)格如何確定，需要滿足老年人的需求，政府和企業(yè)參與投資比例，將決心投資。

目前養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的政策和制度環(huán)境不是很穩(wěn)定，招標(biāo)市場(chǎng)是否具有競(jìng)爭(zhēng)力尚不確定，基于公共服務(wù)供應(yīng)績(jī)效的支付體系尚未完全建立。這些都是養(yǎng)老金PPP項(xiàng)目實(shí)施前需要建立的基本保障。

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