導(dǎo)讀：
十三五規(guī)劃綱要提出，建立健全更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系。這是全面深化新時(shí)期社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)和方向。這是新時(shí)期全面深化我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)和方向。但對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如果不妥善解決制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)型成本，不僅建立健全更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且難以實(shí)施十三五規(guī)劃綱要提出的適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。在這方面，我國(guó)應(yīng)采取多項(xiàng)政策，有效解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型成本。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換成本的由來(lái)及影響

目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型成本主要由兩部分組成：一是城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在20世紀(jì)90年代中期從現(xiàn)收現(xiàn)付制度向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合制度轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于原制度的融資機(jī)制和財(cái)務(wù)管理模式被打破，制度承諾了原保障對(duì)象
隱性債務(wù)逐漸顯性化，形成轉(zhuǎn)化成本，具體包括改革前退休的老年人全部養(yǎng)老金和改革前工作、改革后退休的中國(guó)人過(guò)渡性養(yǎng)老金；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開(kāi)展后，改革前已退休的退休養(yǎng)老制度原財(cái)政供款
老年人與改革前工作的中年人工作年限對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老承諾（隱性債務(wù)）的明確性包括老年人余生期間的全部養(yǎng)老金和改革前視為支付年限對(duì)應(yīng)的過(guò)渡性養(yǎng)老金。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就制度而言，其新制度的屬性決定了轉(zhuǎn)制成本不存在問(wèn)題。

那么，上述兩項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及的轉(zhuǎn)制成本規(guī)模有多大呢？據(jù)學(xué)者估計(jì)，城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型成本規(guī)模從數(shù)萬(wàn)億元到數(shù)十萬(wàn)億元不等。然而，面對(duì)巨大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本，我國(guó)尚未建立專門的轉(zhuǎn)型成本解決機(jī)制：城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型成本是改革后社會(huì)規(guī)劃與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新制度
(具體由職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金)承擔(dān)，各級(jí)政府在社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支時(shí)通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)貼；機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革轉(zhuǎn)制成本負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定》含糊不清，更有可能參照城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的教訓(xùn)表明，沒(méi)有建立專門的解決機(jī)制，轉(zhuǎn)移成本轉(zhuǎn)移到新制度，不可避免地導(dǎo)致社會(huì)規(guī)劃基金支出，個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬戶運(yùn)行，使社會(huì)規(guī)劃和個(gè)人賬戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的結(jié)合。城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的教訓(xùn)表明，沒(méi)有建立專門的解決機(jī)制，轉(zhuǎn)移成本轉(zhuǎn)移到新制度，不可避免地導(dǎo)致社會(huì)規(guī)劃基金支出，個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬戶運(yùn)行，使社會(huì)規(guī)劃和個(gè)人賬戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的結(jié)合。

多策并舉，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成本分類消化

筆者認(rèn)為，消化城化城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本，首先要做的老年人和中年人的數(shù)量、待遇標(biāo)準(zhǔn)、平均壽命等因素，準(zhǔn)確計(jì)算和鎖定系統(tǒng)的轉(zhuǎn)制成本。在此基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方化解轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任。這是因?yàn)樵诔鞘衅髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前的漫長(zhǎng)歷史時(shí)期，中國(guó)在公有制企業(yè)中長(zhǎng)期實(shí)施
低工資、高積累的分配政策，國(guó)家在必要扣除后對(duì)職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，沒(méi)有將職工應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬全部分配給職工，而是根據(jù)企業(yè)隸屬關(guān)系積累并上繳各級(jí)政府，形成各地現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)。以沈陽(yáng)為例眾多的老工業(yè)基地沈陽(yáng)為例：1984年前，沈陽(yáng)技術(shù)工人的平均技術(shù)水平約為4-5級(jí)，4級(jí)工人的月工資標(biāo)準(zhǔn)為52.9元；當(dāng)時(shí)，沈陽(yáng)技術(shù)工人每小時(shí)生產(chǎn)的產(chǎn)品平均價(jià)值約為48元，每天384元。每人每天生產(chǎn)產(chǎn)品的平均價(jià)值是工人月平均工資的7.3倍，可見(jiàn)國(guó)家和企業(yè)積累了大量剩余價(jià)值。因此，在償還基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)制成本時(shí)，應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府和現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)中的老年人和中年人的數(shù)量分擔(dān)解決轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，多策并舉，有效解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。

首先，根據(jù)各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況，列出長(zhǎng)期資本投資計(jì)劃，以年度政府預(yù)算的形式實(shí)施，建立政府解決轉(zhuǎn)型成本的前端投資機(jī)制，擺脫
后端被動(dòng)投性質(zhì)的后端被動(dòng)投入局面。

二是分配國(guó)有資產(chǎn)和收益，彌補(bǔ)轉(zhuǎn)制成本。以利稅形式上繳國(guó)家部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)持有的現(xiàn)收現(xiàn)付制下本應(yīng)作為老人和中人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這部分資產(chǎn)收入全部用于彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)讓成本。必要時(shí)，在政策和法律允許的范圍內(nèi)，通過(guò)處置部分國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資本收入上繳比例，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。

第三，中央政府發(fā)行了一定數(shù)量的政府債券，以跨期調(diào)整和債務(wù)延遲的方式彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型成本。通過(guò)中央政府發(fā)行政府債券解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型成本的可行性是，老年人和中年人在剩余生命期內(nèi)需要支付的轉(zhuǎn)型成本年均化，支付壓力從重到輕轉(zhuǎn)為平等壓力。

四是積極穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資入市，提高基金收益水平，提高制度本身化解轉(zhuǎn)制成本的能力。在政策允許和確保資金安全的前提下，增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)比例，購(gòu)買零風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)的投資產(chǎn)品，提高基金收入。此外，未進(jìn)入市場(chǎng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)銀行的討價(jià)還價(jià)，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，在資金安全和保險(xiǎn)待遇及時(shí)足額支付的前提下，最大限度地提高余額資金存款收入，確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

第五，嚴(yán)格支付基礎(chǔ)，擴(kuò)大覆蓋范圍，緩解消化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型成本的財(cái)務(wù)壓力。在我國(guó)，雖然城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)施了20多年，但各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)也在不斷努力，但仍有許多企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格按照支付基礎(chǔ)的制度，故意減少支付基礎(chǔ)或減少工資總額，也有大量的靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工不參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些都是中國(guó)增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入可以挖掘的內(nèi)在潛力。在進(jìn)一步加強(qiáng)立法的基礎(chǔ)上，完善征管審計(jì)，逐步擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，增加制度收入，提高解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型成本的能力。

對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，償還轉(zhuǎn)讓成本不同：各級(jí)政府是各機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的雇主，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)雇主支付責(zé)任；各級(jí)政府承擔(dān)城市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。因此，我國(guó)在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施時(shí)，必須提前規(guī)劃和處理舊退休養(yǎng)老制度留下的歷史債務(wù)，并安排專門的償付渠道來(lái)償還轉(zhuǎn)讓成本。既然充分體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員積累的養(yǎng)老權(quán)益，又避免將相應(yīng)債務(wù)轉(zhuǎn)移給新成立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金。具體建議是堅(jiān)持新辦法、老辦法的改革原則退休金退休人員應(yīng)保持原有的支付水平和調(diào)整機(jī)制，所需資金由各級(jí)財(cái)政協(xié)調(diào)解決，不能增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。改革期間參與工作但未達(dá)到退休年齡的中國(guó)人，應(yīng)當(dāng)按照各單位的性質(zhì)，按比例分擔(dān)過(guò)渡性養(yǎng)老金。

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