導讀： 條例出來了，越雷池一步都做不到基金該做什么！在2月3日召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強通過《全國社會保障基金條例(草案)》強調(diào)。在2月3日召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強通過《全國社會保障基金條例(草案)》強調(diào)。

3月28日，國務院正式發(fā)布了《國家社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》），自2016年5月1日起生效。這是中國第一個關于國家社會保障基金的規(guī)定，明確了國家社會保障基金的性質(zhì)、投資經(jīng)營、風險管理、監(jiān)督和法律責任，加強了審計、披露等監(jiān)督措施。

自國家社會保障基金成立十多年以來，這是中國第一個關于該基金行政法規(guī)水平的系統(tǒng)規(guī)定。它的頒布與以前的規(guī)定有什么不同？對于未來社會保險基金入市有意義嗎？

提高立法水平

與被稱為救命錢的社會相比保險基金和社會保障基金不熟悉普通人。雖然社會保障基金和社會保險基金在名稱上只有一個字的區(qū)別，但在資金來源、運營管理和使用上存在明顯差異。

國務院法制辦公室負責人最近在解釋該規(guī)定時指出，國家社會保障基金和社會保險基金不是一個基金。前者由中央預算撥款、國有資本轉(zhuǎn)讓、基金投資收益等國務院批準的資金組成，用于人口老齡化高峰期養(yǎng)老保險補充和調(diào)整其他社會保障支出。后者資金主要由單位和個人支付，用于當期公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險待遇。

然而，兩者之間有著密切的關系。社會保障基金是普通人的救命錢的，社會保障基金相當于救命錢的儲備金。本條例明確規(guī)定，國家社會保障基金為國家社會保障儲備基金。

中國勞動學會副會長蘇海南指出，社會保障基金作為社會保險基金的戰(zhàn)略儲備金作為社會保險基金的戰(zhàn)略儲備基金用于補充。

蘇海南表示，早在2000年8月，國務院就設立了由國家社會保障基金理事會（以下簡稱理事會）管理和運營的國家社會保障基金。2001年12月17日，全國社會保障基金召開第一屆理事會第一次會議，頒布了全國社會保障基金投資管理暫行辦法（以下簡稱辦法）和全國社會保障基金理事會章程（以下簡稱章程），規(guī)定了全國社會保障基金的定位、管理經(jīng)營和投資比例。

蘇海南指出，然而，隨著我國社會老齡化程度的加劇，一些地區(qū)的社會保險基金收不到支出，社會保障基金使用的需求和概率較前幾年顯著增加，迫切需要加強對基金投資經(jīng)營的管理和監(jiān)督。

2015年6月，人力資源和社會保障部發(fā)布的《2014年中國社會保險發(fā)展年度報告》顯示，即使包括財政補貼，2014年也有河北、黑龍江和寧夏企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收不抵支。隨后出版的《十八屆五中全會建議學習指導百問》透露，扣除財政補貼后，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險目前有22個省份基金收不抵支。

以前（國家社會保障基金）缺乏全面、系統(tǒng)的法律規(guī)定。蘇海南指出，行政法規(guī)解決了這一緊迫問題，為國家社會保障基金價值、經(jīng)營管理、監(jiān)督和法律責任建立了整體法律框架，滿足當前社會的實際需要，為未來應對老齡化提供了至關重要的法律保障。

加強風險控制和監(jiān)管

今年3月，根據(jù)理事會第五屆理事會第三次會議發(fā)布的信息，截至2015年底，全國社會保障基金規(guī)模已達到15085.92億元，較去年年底增加2676.39億元。

作為我國社會保障體系的壓艙石，隨著國家社會保障基金規(guī)模的不斷擴大，如何保障基金安全，控制風險尤為重要。本條例在立法目的中明確提出，國家社會保障基金應在確保安全的前提下實現(xiàn)。

本條例通過多種措施確?；鸬陌踩鞔_基金的投資范圍、類型和比例，合理配置經(jīng)國務院批準的固定收益、股票和未上市股權資產(chǎn)；完善基金的風險管理和內(nèi)部控制制度，確定重大投資項目，進行風險評估和集體討論決定；加強投資經(jīng)理和托管人的管理，公開選聘用，并進行評估，并明確了投資經(jīng)理和托管人的法律責任和禁止行為。

此外，該條例還明確規(guī)定，國有資本轉(zhuǎn)讓是國家社會保障基金的資金來源。

蘇海南表示，該規(guī)定對基金的保存和增值非常重要，為社會保障基金提供了可持續(xù)的主動增值渠道，特別是經(jīng)濟效益良好的中央企業(yè)國有資產(chǎn)將股權轉(zhuǎn)讓給社會保障基金，基金將繼續(xù)從國有利潤企業(yè)稅后利潤中獲得穩(wěn)定的收入。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐軍表示，該條例基本上遵循了公司章程和措施中關于理事會組織框架和國家社會保障基金投資管理的規(guī)定。然而，在法律責任措辭更加邏輯和語氣。

唐鈞指出，以往的罰則大多是對的社保基金投資經(jīng)理和托管人處以罰款和退休的處罰；規(guī)定的有關規(guī)定升級為依法處罰，甚至強調(diào)構成犯罪的，依法追究刑事責任。

通過比較，我們還發(fā)現(xiàn)，與該措施僅規(guī)定的報告制度不同，該條例專門規(guī)定了對國家社會保障基金的監(jiān)督。明確國家建立健全國家社會保障基金監(jiān)督制度，建立各監(jiān)管部門的職責和權限，提高投資經(jīng)理和托管人的監(jiān)督、基金審計和披露制度的要求。

例如，在過去，理事會只需在單個社會保障基金委托資產(chǎn)管理合同到期后，向監(jiān)管機構提交具有證券資格的會計師事務所審計報告；今后，除會計師事務所審計外，還要求審計署每年審計基金，審計結果向社會公布。

蘇海南也肯定了《條例》對國家社會保障基金監(jiān)管的重視，有利于促進今后相關工作的發(fā)展。通過這項法律法規(guī)，在安全第一的原則下投資經(jīng)營（國家社會保障基金），有效保證其保值增值具有重要意義。他進一步指出，該條例已經(jīng)建立了一個法律框架，但政策的實施和細化仍然需要在未來發(fā)布相關定。

社會保險基金入市探路

唐鈞直言不諱地說：條例的重點在附則部分。

《條例》第二十九條增加了以前沒有涉及的規(guī)定：經(jīng)國務院批準，國家社會保障基金理事會可以接受省人民政府委托經(jīng)營社會保險基金；委托經(jīng)營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。

唐軍指出，這是本條例與以往章程和方法最大的區(qū)別。本規(guī)定將社會保障基金與社會保險基金兩種不同的社會保障基金聯(lián)系起來。

2003年6月，全國社會保障基金委托投資進入證券市場。據(jù)國務院法制辦公室負責人介紹，截至2015年底，全國社會保障基金累計投資收益為713.34億元，年平均投資收益率為8.82%，超過同期年平均通貨膨脹率6.47個百分點。

面對社會保障基金投資的高回報，本條例的規(guī)定是否在探索未來社會保險基金的進入？

唐軍表示，可以認為，新出臺的規(guī)定是通過全國社會保障基金的渠道，為數(shù)千億甚至數(shù)萬億元的社會保險基金進入市場做準備。（本條例）為了防止股票市場本身投資經(jīng)營風險以外的人為道德風險，盡可能嚴格地進行了法律部署。

早在2006年12月，理事會就在天津、山西、河南等試點省(區(qū)、市)管理了第一批實事求是的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中的中央補貼基金。2012年、2015年，廣東、山東分別作為試點，委托理事會投資運營1000億元職工養(yǎng)老保險余額基金。

據(jù)理事會統(tǒng)計，截至2015年底，8個試點省(區(qū)、市)個人賬戶資金1149.25億元；廣東、山東省委托資金1732.88億元。

蘇海南指出，在一定程度上，該條例的規(guī)定是探索社會保險基金進入市場的途徑，社會保障基金進入市場，可以為社會保險基金未來進入市場提供參考。理事會代表社會保險基金運營，也有利于未來基金的全國規(guī)劃。

但蘇海南也強調(diào)，本條例規(guī)定了社會保障基金的市場準入和經(jīng)營，并沒有直接規(guī)范社會保險基金的保值增值。

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