導(dǎo)讀： 條例出來(lái)了，越雷池一步都做不到基金該做什么！在2月3日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)通過(guò)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例(草案)》強(qiáng)調(diào)。在2月3日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)通過(guò)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例(草案)》強(qiáng)調(diào)。

3月28日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《國(guó)家社會(huì)保障基金條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2016年5月1日起生效。這是中國(guó)第一個(gè)關(guān)于國(guó)家社會(huì)保障基金的規(guī)定，明確了國(guó)家社會(huì)保障基金的性質(zhì)、投資經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)督和法律責(zé)任，加強(qiáng)了審計(jì)、披露等監(jiān)督措施。

自國(guó)家社會(huì)保障基金成立十多年以來(lái)，這是中國(guó)第一個(gè)關(guān)于該基金行政法規(guī)水平的系統(tǒng)規(guī)定。它的頒布與以前的規(guī)定有什么不同？對(duì)于未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)基金入市有意義嗎？

提高立法水平

與被稱為救命錢的社會(huì)相比保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金不熟悉普通人。雖然社會(huì)保障基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金在名稱上只有一個(gè)字的區(qū)別，但在資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)管理和使用上存在明顯差異。

國(guó)務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人最近在解釋該規(guī)定時(shí)指出，國(guó)家社會(huì)保障基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金不是一個(gè)基金。前者由中央預(yù)算撥款、國(guó)有資本轉(zhuǎn)讓、基金投資收益等國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的資金組成，用于人口老齡化高峰期養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充和調(diào)整其他社會(huì)保障支出。后者資金主要由單位和個(gè)人支付，用于當(dāng)期公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

然而，兩者之間有著密切的關(guān)系。社會(huì)保障基金是普通人的救命錢的，社會(huì)保障基金相當(dāng)于救命錢的儲(chǔ)備金。本條例明確規(guī)定，國(guó)家社會(huì)保障基金為國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金。

中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南指出，社會(huì)保障基金作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備金作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金用于補(bǔ)充。

蘇海南表示，早在2000年8月，國(guó)務(wù)院就設(shè)立了由國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)（以下簡(jiǎn)稱理事會(huì)）管理和運(yùn)營(yíng)的國(guó)家社會(huì)保障基金。2001年12月17日，全國(guó)社會(huì)保障基金召開第一屆理事會(huì)第一次會(huì)議，頒布了全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)章程（以下簡(jiǎn)稱章程），規(guī)定了全國(guó)社會(huì)保障基金的定位、管理經(jīng)營(yíng)和投資比例。

蘇海南指出，然而，隨著我國(guó)社會(huì)老齡化程度的加劇，一些地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)基金收不到支出，社會(huì)保障基金使用的需求和概率較前幾年顯著增加，迫切需要加強(qiáng)對(duì)基金投資經(jīng)營(yíng)的管理和監(jiān)督。

2015年6月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2014年中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》顯示，即使包括財(cái)政補(bǔ)貼，2014年也有河北、黑龍江和寧夏企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。隨后出版的《十八屆五中全會(huì)建議學(xué)習(xí)指導(dǎo)百問(wèn)》透露，扣除財(cái)政補(bǔ)貼后，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前有22個(gè)省份基金收不抵支。

以前（國(guó)家社會(huì)保障基金）缺乏全面、系統(tǒng)的法律規(guī)定。蘇海南指出，行政法規(guī)解決了這一緊迫問(wèn)題，為國(guó)家社會(huì)保障基金價(jià)值、經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)督和法律責(zé)任建立了整體法律框架，滿足當(dāng)前社會(huì)的實(shí)際需要，為未來(lái)應(yīng)對(duì)老齡化提供了至關(guān)重要的法律保障。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管

今年3月，根據(jù)理事會(huì)第五屆理事會(huì)第三次會(huì)議發(fā)布的信息，截至2015年底，全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模已達(dá)到15085.92億元，較去年年底增加2676.39億元。

作為我國(guó)社會(huì)保障體系的壓艙石，隨著國(guó)家社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何保障基金安全，控制風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。本條例在立法目的中明確提出，國(guó)家社會(huì)保障基金應(yīng)在確保安全的前提下實(shí)現(xiàn)。

本條例通過(guò)多種措施確?；鸬陌踩?，包括明確基金的投資范圍、類型和比例，合理配置經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益、股票和未上市股權(quán)資產(chǎn)；完善基金的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，確定重大投資項(xiàng)目，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和集體討論決定；加強(qiáng)投資經(jīng)理和托管人的管理，公開選聘用，并進(jìn)行評(píng)估，并明確了投資經(jīng)理和托管人的法律責(zé)任和禁止行為。

此外，該條例還明確規(guī)定，國(guó)有資本轉(zhuǎn)讓是國(guó)家社會(huì)保障基金的資金來(lái)源。

蘇海南表示，該規(guī)定對(duì)基金的保存和增值非常重要，為社會(huì)保障基金提供了可持續(xù)的主動(dòng)增值渠道，特別是經(jīng)濟(jì)效益良好的中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)保障基金，基金將繼續(xù)從國(guó)有利潤(rùn)企業(yè)稅后利潤(rùn)中獲得穩(wěn)定的收入。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐軍表示，該條例基本上遵循了公司章程和措施中關(guān)于理事會(huì)組織框架和國(guó)家社會(huì)保障基金投資管理的規(guī)定。然而，在法律責(zé)任措辭更加邏輯和語(yǔ)氣。

唐鈞指出，以往的罰則大多是對(duì)的社保基金投資經(jīng)理和托管人處以罰款和退休的處罰；規(guī)定的有關(guān)規(guī)定升級(jí)為依法處罰，甚至強(qiáng)調(diào)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

通過(guò)比較，我們還發(fā)現(xiàn)，與該措施僅規(guī)定的報(bào)告制度不同，該條例專門規(guī)定了對(duì)國(guó)家社會(huì)保障基金的監(jiān)督。明確國(guó)家建立健全國(guó)家社會(huì)保障基金監(jiān)督制度，建立各監(jiān)管部門的職責(zé)和權(quán)限，提高投資經(jīng)理和托管人的監(jiān)督、基金審計(jì)和披露制度的要求。

例如，在過(guò)去，理事會(huì)只需在單個(gè)社會(huì)保障基金委托資產(chǎn)管理合同到期后，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交具有證券資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)報(bào)告；今后，除會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)外，還要求審計(jì)署每年審計(jì)基金，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。

蘇海南也肯定了《條例》對(duì)國(guó)家社會(huì)保障基金監(jiān)管的重視，有利于促進(jìn)今后相關(guān)工作的發(fā)展。通過(guò)這項(xiàng)法律法規(guī)，在安全第一的原則下投資經(jīng)營(yíng)（國(guó)家社會(huì)保障基金），有效保證其保值增值具有重要意義。他進(jìn)一步指出，該條例已經(jīng)建立了一個(gè)法律框架，但政策的實(shí)施和細(xì)化仍然需要在未來(lái)發(fā)布相關(guān)定。

社會(huì)保險(xiǎn)基金入市探路

唐鈞直言不諱地說(shuō)：條例的重點(diǎn)在附則部分。

《條例》第二十九條增加了以前沒有涉及的規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省人民政府委托經(jīng)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金；委托經(jīng)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。

唐軍指出，這是本條例與以往章程和方法最大的區(qū)別。本規(guī)定將社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)基金兩種不同的社會(huì)保障基金聯(lián)系起來(lái)。

2003年6月，全國(guó)社會(huì)保障基金委托投資進(jìn)入證券市場(chǎng)。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人介紹，截至2015年底，全國(guó)社會(huì)保障基金累計(jì)投資收益為713.34億元，年平均投資收益率為8.82%，超過(guò)同期年平均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。

面對(duì)社會(huì)保障基金投資的高回報(bào)，本條例的規(guī)定是否在探索未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)基金的進(jìn)入？

唐軍表示，可以認(rèn)為，新出臺(tái)的規(guī)定是通過(guò)全國(guó)社會(huì)保障基金的渠道，為數(shù)千億甚至數(shù)萬(wàn)億元的社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)入市場(chǎng)做準(zhǔn)備。（本條例）為了防止股票市場(chǎng)本身投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以外的人為道德風(fēng)險(xiǎn)，盡可能嚴(yán)格地進(jìn)行了法律部署。

早在2006年12月，理事會(huì)就在天津、山西、河南等試點(diǎn)省(區(qū)、市)管理了第一批實(shí)事求是的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中的中央補(bǔ)貼基金。2012年、2015年，廣東、山東分別作為試點(diǎn)，委托理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)1000億元職工養(yǎng)老保險(xiǎn)余額基金。

據(jù)理事會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，8個(gè)試點(diǎn)省(區(qū)、市)個(gè)人賬戶資金1149.25億元；廣東、山東省委托資金1732.88億元。

蘇海南指出，在一定程度上，該條例的規(guī)定是探索社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)入市場(chǎng)的途徑，社會(huì)保障基金進(jìn)入市場(chǎng)，可以為社會(huì)保險(xiǎn)基金未來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)提供參考。理事會(huì)代表社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)，也有利于未來(lái)基金的全國(guó)規(guī)劃。

但蘇海南也強(qiáng)調(diào)，本條例規(guī)定了社會(huì)保障基金的市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)，并沒有直接規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。

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